Le plan existe, mais il faut distinguer l’ancien cadre du nouveau chantier
Le gouvernement de Palaos dispose depuis 2015 d’une politique climatique assortie d’un plan d’action quinquennal pour un développement résilient aux catastrophes et à faibles émissions. Il a ensuite intégré la résilience dans le plan de développement 2023-2026, dans une stratégie urbaine pour Koror et Babeldaob, ainsi que dans des plans sectoriels. En parallèle, sa contribution climatique 3.0, couvrant 2025-2035 et publiée par la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, confirme la préparation d’un Plan national d’adaptation attendu pour 2027.
Le titre du référentiel est donc documenté si « développe » désigne ce chantier continu : actualiser et rendre opérationnels plusieurs instruments convergents. Il ne faut pas présenter le futur Plan national d’adaptation comme déjà achevé. Le cadre de 2015 est un fait établi ; l’intégration dans les politiques récentes est documentée ; le détail du nouveau plan, ses coûts définitifs et son niveau de financement restent en cours d’élaboration.
Un petit État où le climat traverse toute la politique publique
Palaos concentre une grande part de sa population, de ses services et de son activité à Koror et sur l’axe vers Babeldaob. L’économie dépend fortement du tourisme, des infrastructures côtières, de l’océan et des ressources naturelles. Les sécheresses, les typhons, l’érosion, les glissements de terrain, la montée des eaux et les tensions sur l’approvisionnement en eau ne relèvent donc pas d’un secteur isolé : ils touchent les recettes publiques, le logement, la santé, l’énergie, les routes et la sécurité alimentaire.
La stratégie urbaine résiliente de Koror-Babeldaob documente cette approche transversale. Elle cartographie les zones exposées, hiérarchise des sites de développement et relie l’aménagement du territoire aux réseaux d’eau, d’assainissement, d’électricité et de transport. Le document rappelle qu’une large part de Babeldaob présente des pentes sensibles aux glissements et que les épisodes de sécheresse ont déjà imposé des restrictions d’eau. Ces observations donnent un contenu matériel au mot « résilience ».
La politique climatique de 2015 organisait quatre priorités : adaptation, gestion des risques de catastrophe, atténuation et développement à faibles émissions, renforcement institutionnel. L’estimation globale des interventions atteignait environ 500 millions de dollars, un ordre de grandeur très élevé pour la capacité budgétaire nationale. Ce chiffre représente un portefeuille de besoins ; il ne signifie pas que la somme a été intégralement mobilisée ou dépensée.
La contribution 3.0 fixe une direction mesurable jusqu’en 2035
La contribution climatique 3.0 annonce, dans son scénario avec mesures supplémentaires et absorptions additionnelles, une réduction de 73 kilotonnes d’équivalent CO₂ par an en 2035, soit 44 % par rapport au niveau de référence estimé. Le document prévoit davantage d’énergies renouvelables, l’introduction de véhicules électriques, des gains d’efficacité, l’amélioration des déchets et des eaux usées, ainsi que le renforcement des puits de carbone par la reforestation. Ces objectifs sont officiels ; leur réalisation dépend de politiques, d’investissements et d’un appui international.
Pour l’adaptation, le même texte indique que le Plan national d’adaptation est en préparation et devrait être achevé en 2027. Il doit préciser la planification, les actions et les besoins de soutien. Cette chronologie est essentielle : le pays n’est pas sans stratégie avant 2027, puisqu’il dispose du cadre de 2015 et de plans sectoriels ; il construit cependant l’instrument national qui doit coordonner, chiffrer et suivre l’adaptation de manière plus complète.
Le plan stratégique 2025-2028 du ministère de l’Agriculture, des Pêches et de l’Environnement illustre l’intégration sectorielle. Il relie agriculture résiliente, sécurité alimentaire, protection des écosystèmes, économie bleue et objectifs climatiques. Il prévoit des revues annuelles, une évaluation à mi-parcours et des indicateurs, dont le nombre de communautés disposant de mesures d’adaptation. La présence d’indicateurs est un progrès de gouvernance ; leurs valeurs de référence et résultats devront être publiés pour juger l’exécution.
L’enquête révèle surtout un problème d’alignement financier
Palaos ne manque pas de stratégies. Le défi est d’aligner les budgets, les projets des partenaires, les plans des États et les décisions foncières. Le plan de développement recense un appui de la Banque asiatique de développement, des Nations unies et d’autres partenaires dans les infrastructures, l’énergie, l’assainissement et la résilience. Il relève aussi que la classification du pays parmi les économies à revenu élevé peut limiter l’accès à certains financements concessionnels, alors que son exposition insulaire et son petit marché renchérissent les projets.
Cette tension produit un risque classique : des documents cohérents mais des investissements fragmentés. Un projet d’eau, une route, un lotissement et une installation énergétique peuvent chacun respecter leur mandat tout en transférant le risque vers un autre secteur. Le Plan national d’adaptation aura de la valeur s’il impose un test climatique commun aux dépenses publiques, un ordre de priorité et une méthode pour comptabiliser les pertes évitées.
Le financement externe doit aussi rester lisible. Subventions, prêts, assistance technique et assurance contre les catastrophes ne répondent pas aux mêmes besoins. Le financement contingent aide après un choc ; il ne remplace pas l’investissement préventif. Les fonds climatiques peuvent soutenir l’adaptation ; ils ne doivent pas créer des unités de projet parallèles incapables d’être maintenues après la clôture du financement.
Ce que l’Afrique peut apprendre d’une planification par le territoire
La première leçon pour les villes côtières africaines est l’articulation entre carte de risque, droit du sol et budget. Construire un logement ou une route dans une zone exposée crée une obligation publique future. Une stratégie résiliente doit donc guider les permis, les réseaux et l’acquisition foncière, et pas seulement la réponse aux catastrophes. La méthode multicritère utilisée à Koror-Babeldaob peut inspirer des outils africains, sous réserve de données locales et d’une participation des communautés.
La deuxième leçon porte sur les petits États et territoires insulaires africains : le revenu par habitant ne mesure pas l’intégralité de la vulnérabilité. La taille du marché, l’éloignement, le coût unitaire des infrastructures et la concentration des actifs peuvent justifier des conditions financières adaptées. Les diplomaties africaine et pacifique ont un intérêt commun à défendre des critères d’accès aux financements qui intègrent la vulnérabilité multidimensionnelle, pas seulement le revenu.
La troisième leçon concerne la nature. Palaos relie adaptation, agriculture, pêches, forêts et économie bleue. Pour l’Afrique, les solutions fondées sur les écosystèmes peuvent réduire certains risques et soutenir les moyens d’existence, mais elles ne remplacent pas partout les ouvrages, les normes de construction ou l’assurance. La bonne politique compare les options et mesure leur entretien. Les diasporas africaines peuvent renforcer la modélisation, la finance climatique et l’ingénierie municipale si les administrations locales conservent la maîtrise des priorités.
Les indicateurs qui décideront si le plan change la réalité
Le contenu final du Plan national d’adaptation n’est pas encore public comme document achevé. Il faudra vérifier ses secteurs prioritaires, ses coûts, ses responsables, ses calendriers et le traitement du genre, de la santé, des savoirs traditionnels et des personnes vulnérables. Il faudra aussi savoir comment il s’articule avec les seize gouvernements d’État et avec les mécanismes fonciers coutumiers ou privés.
Pour l’atténuation, le niveau de référence, les hypothèses du scénario avec mesures supplémentaires et la disponibilité du financement international détermineront la crédibilité de la cible de 2035. Pour l’adaptation, l’absence d’une unité universelle impose un tableau d’indicateurs : continuité de l’eau, bâtiments protégés, routes accessibles, surfaces restaurées, pertes économiques, couverture assurantielle et populations relogées dignement.
Le portefeuille historique de 500 millions de dollars doit être rapproché des dépenses effectivement engagées et des priorités actualisées. Sans registre public des projets, le risque de double comptage augmente. Enfin, les résultats du suivi annuel du plan ministériel 2025-2028 devront être accessibles. La robustesse d’une politique climatique se mesure à la chaîne entre le document, le budget, l’ouvrage entretenu et la réduction observable du risque.
D’ici 2027, passer d’une mosaïque de projets à un système national
Le premier scénario est celui d’un Plan national d’adaptation achevé en 2027, chiffré, hiérarchisé et lié au budget. Il pourrait servir de filtre aux investissements et améliorer l’accès aux financements. Le deuxième verrait un document techniquement solide mais sous-financé, laissant les ministères dépendants de projets dispersés. Le troisième serait un retard qui prolongerait la coordination par instruments sectoriels sans cadre national actualisé.
La trajectoire la plus crédible repose sur des étapes déjà visibles : stratégie urbaine, plan de développement, NDC 3.0, plan ministériel et préparation du NAP. Leur convergence rend plausible une amélioration de la gouvernance, sans garantir les résultats. Palaos devra démontrer que les communautés exposées participent aux arbitrages et que les dépenses d’entretien sont prévues après la construction.
Pour les partenaires africains, le rendez-vous de 2027 peut devenir une occasion de coopération Sud-Sud sur les budgets sensibles au climat, les cartes de risque et les indicateurs locaux. La valeur ne résidera pas dans la reproduction du plan palaosien, mais dans la comparaison des méthodes et la négociation collective d’un financement adapté à la vulnérabilité.
Les plans officiels qui permettent de suivre la trajectoire
- • République de Palaos, contribution déterminée au niveau national 3.0 pour la période 2025-2035.
- • Gouvernement de Palaos, Politique climatique pour un développement résilient aux catastrophes et à faibles émissions, 2015.
- • Gouvernement de Palaos, Plan de développement 2023-2026.
- • Gouvernement de Palaos et Banque asiatique de développement, stratégie et plan d’action pour le développement urbain résilient de Koror-Babeldaob, 2020.
- • Ministère de l’Agriculture, des Pêches et de l’Environnement de Palaos, plan stratégique 2025-2028.
- • Gouvernement de Palaos, politique de l’eau 2025-2045.
- • Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, troisième communication nationale de Palaos.