Trois décrets achèvent une réforme institutionnelle engagée en 2019
Le Togo a franchi le 26 août 2026 une étape décisive dans la réorganisation de son dispositif d’accueil des investisseurs. Réuni à Lomé sous la conduite du président du Conseil, Faure Essozimna Gnassingbé, le Conseil des ministres a adopté trois décrets qui renforcent l’Agence de promotion des investissements et de la zone franche (API-ZF), dissolvent formellement la Société d’administration de la zone franche (SAZOF) et réaménagent le comité d’agrément.
Le mouvement est bien une centralisation, mais non la création soudaine d’un guichet unique. La loi n° 2019-005 du 17 juin 2019 portant Code des investissements avait déjà confié à l’API-ZF l’administration du Code, du statut de zone franche industrielle et des autres régimes économiques spéciaux. La réforme de 2026 achève surtout l’opérationnalisation de cette architecture et met fin à la coexistence institutionnelle avec la SAZOF.
Le nouveau cadre étend aussi le mandat de l’Agence. L’API-ZF reçoit explicitement des compétences d’aménagement, de gestion et de mise à disposition de zones industrielles. L’État cherche ainsi à concentrer dans un même instrument la prospection des investisseurs, leur accompagnement, l’administration des régimes incitatifs et une partie de la politique industrielle liée aux zones dédiées.
De la zone franche de 1989 à un guichet unique encore inachevé
La zone franche togolaise remonte à la loi n° 89-14 du 18 septembre 1989. Administrée à partir de 1994 par la SAZOF, elle a encadré les entreprises exportatrices bénéficiant d’un régime spécifique. Pendant plusieurs décennies, ce dispositif a constitué l’un des outils de la politique industrielle togolaise, notamment autour de Lomé, avant que l’État ne cherche à regrouper promotion de l’investissement et gestion des régimes économiques spéciaux.
Le Code des investissements de 2019 a constitué le tournant juridique. Il a créé l’API-ZF et posé le principe du regroupement des fonctions auparavant dispersées. Le décret n° 2019-144/PR du 31 octobre 2019 a ensuite défini l’organisation de la nouvelle Agence. Pourtant, la transition a duré plusieurs années, au point que son opérationnalisation figurait encore comme projet de la Feuille de route gouvernementale 2020-2025.
Le 11 mars 2026, le Conseil des ministres a indiqué que le processus de dissolution de la SAZOF était arrivé à son terme et a autorisé la soumission du décret correspondant. Les décisions du 26 août apparaissent donc comme l’aboutissement administratif d’un chantier vieux de sept ans, davantage que comme une rupture improvisée.
Patrimoine, personnel, agréments : ce que l’API-ZF absorbe réellement
Les faits établis sont précis. Le premier décret redéfinit les attributions et le fonctionnement de l’API-ZF et élargit ses compétences aux zones industrielles. Le deuxième dissout la SAZOF et prévoit la subrogation de l’Agence dans ses droits et obligations. Missions, prérogatives, patrimoine et personnel doivent donc être repris par l’API-ZF conformément aux dispositions légales.
Le troisième décret modifie le comité d’agrément institué en 2019. Le gouvernement veut rétablir le circuit prévu par le Code : l’API-ZF délivre les agréments, tandis qu’un comité instruit les dossiers. Sa composition doit être resserrée ; les règles sur les conflits d’intérêts, la confidentialité et la responsabilité sont renforcées. Une diligence raisonnable sur les investisseurs et la dématérialisation des procédures sont également annoncées.
Le ministère chargé de la Promotion des investissements affiche actuellement 82 entreprises en activité sous statut de zone franche et plus de 16 200 emplois nationaux créés dans ce cadre. Il mentionne aussi 374,4 milliards de francs CFA investis en 2020. Ce dernier chiffre est ancien et ne doit pas être présenté comme un stock actuel ; il donne néanmoins un ordre de grandeur historique du dispositif désormais placé sous une administration unifiée.
Centraliser peut simplifier l’investissement, mais concentre aussi les responsabilités
Sur le plan administratif, la logique est cohérente. Un investisseur peut bénéficier d’un point d’entrée plus lisible, d’une procédure davantage numérisée et d’interlocuteurs moins dispersés. Le regroupement peut réduire les doublons et les délais. Le portail du service public attribue déjà à l’API-ZF les demandes d’agrément au Code des investissements ainsi que les agréments provisoires et définitifs au statut de zone franche.
Cette rationalisation ne garantit toutefois pas la performance. Plus une institution concentre promotion, accompagnement, avantages et gestion des espaces industriels, plus les contrôles internes deviennent déterminants. Le gouvernement reconnaît ce risque en renforçant diligence raisonnable, prévention des conflits d’intérêts et encadrement des délais. L’efficacité devra être jugée sur ces garde-fous, pas seulement sur la disparition d’une structure.
Un autre enjeu tient à la séparation entre mission commerciale et régulation. L’API-ZF doit attirer les investisseurs mais intervient aussi dans un système d’avantages fiscaux et douaniers. Pour préserver sa crédibilité, les critères d’éligibilité, les décisions, les contrôles après agrément et les procédures de retrait devront être traçables. La centralisation peut accélérer ; sans transparence, elle peut aussi concentrer les risques.
Pour l’Afrique de l’Ouest, l’enjeu dépasse l’attraction des capitaux
Le Togo cherche depuis plusieurs années à consolider son rôle de plateforme logistique, industrielle et de services en Afrique de l’Ouest. Le port de Lomé, les corridors vers l’hinterland et la Plateforme industrielle d’Adétikopé donnent à cette stratégie une base physique. L’extension du mandat de l’API-ZF aux zones industrielles s’inscrit directement dans cette orientation.
Dans une perspective africaine, la qualité d’une agence d’investissement ne se mesure pas seulement aux capitaux attirés. Elle se mesure aussi à la valeur ajoutée conservée, aux emplois qualifiés, aux achats locaux, au transfert de compétences, à l’intégration des PME et à l’accès aux marchés de la CEDEAO et de la ZLECAf. Le Code togolais mentionne déjà la valorisation des ressources locales, l’emploi et le transfert de technologies parmi ses objectifs.
La réforme peut donc servir une souveraineté productive si l’API-ZF utilise ses nouvelles compétences pour construire des chaînes de valeur plutôt que des enclaves fiscales faiblement connectées au tissu national. La compétition pour les investissements pousse parfois les États à offrir des incitations coûteuses. Une agence plus forte doit pouvoir négocier sans affaiblir la base fiscale ni la capacité réglementaire de l’État.
Les décrets sont adoptés, mais plusieurs paramètres d’exécution restent ouverts
Au 30 août 2026, les sources officielles établissent l’adoption des trois décrets et l’orientation générale de la réforme. Elles ne fournissent pas encore tous les détails de la nouvelle organisation interne : organigramme final, calendrier complet de transfert des actifs, modalités de reprise des contrats de la SAZOF, budget consolidé, effectifs après intégration et mécanismes précis de contrôle des zones industrielles.
Il reste aussi à vérifier l’articulation avec les structures du foncier, de l’aménagement, de l’environnement, des douanes, de la fiscalité et des projets industriels en partenariat avec le privé. La centralisation ne signifie pas que l’API-ZF se substitue à toutes ces administrations : les autorisations sectorielles, évaluations environnementales et obligations fiscales continuent d’impliquer d’autres autorités.
Enfin, aucun indicateur public de performance post-réforme n’existe encore. Il faudra suivre les délais réels d’agrément, la conversion des intentions en projets, la création nette d’emplois, les exportations, le coût budgétaire des avantages et la part d’achats locaux. Tant que ces données ne sont pas disponibles sur plusieurs exercices, l’amélioration annoncée reste une projection gouvernementale.
L’épreuve décisive sera celle de la qualité des investissements
À court terme, l’API-ZF peut rendre le parcours d’investissement plus prévisible. La dématérialisation, l’encadrement des délais et la clarification du comité d’agrément peuvent réduire les frictions. La reprise du patrimoine et du personnel de la SAZOF peut aussi préserver des compétences accumulées depuis les années 1990, à condition que les responsabilités soient clairement définies.
À moyen terme, la réforme sera jugée sur la capacité du Togo à attirer des investissements compatibles avec ses priorités productives. Le gouvernement présente la souveraineté économique comme un axe du portefeuille chargé de l’investissement et de l’industrie. Cela suppose d’évaluer les projets selon l’emploi, la transformation locale, le contenu technologique, les recettes publiques, l’impact environnemental et leur contribution aux chaînes de valeur régionales.
Si ces critères deviennent mesurables et publics, la centralisation pourra renforcer la capacité de négociation de l’État et la lisibilité du marché. Si elle se limite à accélérer l’octroi d’avantages sans suivi des contreparties, son effet structurel sera faible. Le véritable test ne sera donc pas le nombre d’agréments, mais la qualité des entreprises installées et la valeur durablement créée au Togo.
Une réforme juridiquement établie, dont l’impact devra être mesuré
La documentation institutionnelle converge fortement. Le compte rendu du Conseil des ministres du 26 août établit l’adoption des trois décrets, l’élargissement des compétences de l’API-ZF, la dissolution de la SAZOF et la réforme du comité d’agrément. Le communiqué du 27 août confirme l’objectif d’opérationnalisation et le transfert des missions et du personnel.
Les textes antérieurs replacent la décision dans sa continuité juridique : la loi n° 2019-005 avait créé l’API-ZF et lui avait confié l’administration du Code des investissements et du statut de zone franche ; le décret n° 2019-144/PR en avait défini l’organisation initiale. Le Conseil du 11 mars 2026 documente, de son côté, la fin du processus préparatoire de dissolution de la SAZOF. Les incertitudes portent donc moins sur l’existence de la réforme que sur son exécution. Les résultats ne pourront être appréciés qu’après publication des textes complets, du dispositif organisationnel détaillé et d’indicateurs de performance. Il est établi que le Togo centralise son architecture ; il reste à démontrer que cette concentration produira plus d’investissements productifs, de transparence et de valeur locale.
SOURCES INSTITUTIONNELLES ET DOCUMENTAIRES
- République togolaise — Conseil des ministres du 26 août 2026 : adoption des décrets relatifs à l’API-ZF, à la dissolution de la SAZOF et au comité d’agrément.
- République togolaise — « Investissements : le gouvernement dissout la SAZOF et opérationnalise l’API-ZF », 27 août 2026.
- République togolaise — Conseil des ministres du 11 mars 2026 : fin du processus de dissolution de la SAZOF et préparation de sa subrogation par l’API-ZF.
- Assemblée nationale / République togolaise — loi n° 2019-005 du 17 juin 2019 portant Code des investissements.
- Présidence de la République togolaise — décret n° 2019-144/PR du 31 octobre 2019 portant attributions, organisation et fonctionnement de l’API-ZF.
- Agence de promotion des investissements et de la zone franche — présentation de l’Agence, du Code des investissements et du statut de la zone franche industrielle.
- Ministère chargé de la Promotion des investissements, de l’Industrie et de la Souveraineté économique — projet P30 d’opérationnalisation de l’API-ZF et chiffres clés du dispositif de zone franche.
- Service public de l’administration togolaise — procédures d’agrément au Code des investissements et au statut de zone franche administrées par l’API-ZF.