De la législation à la planification budgétaire : matérialisation de l’action affirmative afro-descendante par l’appareil d’aide sociale de l’État

Costa Rica  |  Gouvernance publique / Afrodescendants 

Quand la reconnaissance entre dans les systèmes de gestion

Au Costa Rica, le passage de la reconnaissance juridique à l’action administrative est désormais documentable. La loi n° 10120 sur les actions affirmatives en faveur des personnes afrodescendantes, adoptée en février 2022 et publiée le 9 mars de la même année, reconnaît explicitement que cette population a historiquement subi racisme, discrimination et ethnophobie. Elle impose plusieurs mesures positives dans l’emploi public, l’éducation, les programmes consacrés aux femmes et la culture.

En 2026, l’Institut mixte d’aide sociale (IMAS) inscrit cette loi dans le cadre juridique de son Plan opérationnel institutionnel. Surtout, l’institution identifie la population afrodescendante à partir de la variable « ethnie » de son système d’information et produit des tableaux budgétaires permettant de suivre les personnes bénéficiaires, les territoires et les montants versés. Cette évolution rend la dépense sociale visible par appartenance ethnique, ce qui constitue un changement important pour une population longtemps insuffisamment mesurée dans l’action publique.

Il faut toutefois corriger la portée du titre du référentiel. La loi n° 10120 ne crée pas un budget d’aide sociale exclusivement réservé aux Afrodescendants. La matérialisation observée à l’IMAS repose plutôt sur trois mécanismes : reconnaissance normative, identification administrative et traçabilité de l’investissement social au sein de programmes de lutte contre la pauvreté ouverts à plusieurs populations vulnérables.

Une architecture légale plus large qu’une simple politique de transferts

Le dispositif costaricien s’est construit par étapes. La réforme constitutionnelle de 2015 a consacré le caractère multiethnique et pluriculturel de la République. En 2022, le décret exécutif n° 43532 a constaté l’autoreconnaissance de la population afrocostarricienne comme peuple tribal, notamment pour les communautés du Caribe qui se reconnaissent dans cette identité, en référence au cadre du Convenio 169 de l’Organisation internationale du travail.

La loi n° 10120 ajoute un instrument de discrimination positive limité dans le temps. Elle oblige notamment les institutions publiques à réserver au moins 7 % des postes vacants annuels aux personnes afrodescendantes remplissant les conditions légales et constitutionnelles. Elle prévoit aussi des mesures dans la formation, l’éducation, l’autonomie économique des femmes et la culture.

Cette obligation a été rendue plus opérationnelle par la Directriz 006-2025-PLAN du ministère de la Planification et de la Direction générale du service civil. Depuis 2025, les administrations relevant du dispositif doivent formaliser la réservation des postes, publier les décisions correspondantes et justifier l’absence de réservation lorsqu’aucune vacance n’existe. Ce volet concerne l’emploi public et non les transferts sociaux de l’IMAS, mais il démontre une dynamique générale : la norme quitte progressivement le registre déclaratif pour entrer dans les procédures de gestion.

Plus de 3,5 milliards de colones désormais traçables

Le résultat le plus concret du côté de l’aide sociale apparaît dans le rapport annuel 2025 du Programme de protection et de promotion sociale de l’IMAS, établi en janvier 2026. L’institution y comptabilise 9 109 personnes afrodescendantes bénéficiaires, réparties dans 6 418 ménages, pour un investissement social total de 3 509 201 204 colones.

La ventilation par sexe montre que 5 511 bénéficiaires étaient des femmes et 3 598 des hommes. Les femmes concentraient 60,14 % des montants versés, soit un peu plus de 2,11 milliards de colones. Cette donnée ne prouve pas l’existence d’un quota féminin afrodescendant ; elle montre cependant que la politique sociale atteint majoritairement des femmes dans cette population.

La distribution géographique est encore plus révélatrice. La région Huetar Atlántica, qui couvre le principal espace caribéen du pays, représentait 4 124 bénéficiaires et 1 505 772 607 colones, soit 42,91 % de l’investissement social afrodescendant recensé. Puntarenas suivait avec 15,04 %, puis la région Suroeste avec 11,48 % et Noreste avec 10,67 %. La concentration caribéenne correspond à la géographie historique d’une partie importante de la population afrocostarricienne, sans toutefois signifier que toute la population afrodescendante du pays réside dans cette zone.

L’éducation absorbe la plus grande part de l’investissement social

La structure des aides permet de voir où se matérialise réellement la dépense. En 2025, la transferencia monetaria condicionada Avancemos représentait 1 510 836 000 colones versés à 5 330 personnes afrodescendantes, soit 43,05 % du montant total. L’aide aux familles représentait 1 039 505 209 colones, soit 29,62 %, et le soin et développement infantile 592 829 882 colones, soit 16,89 %.

À eux seuls, ces trois dispositifs concentraient près de 89,6 % de l’investissement social comptabilisé pour cette population. Le reste était réparti entre formation, processus formatifs, prise en charge de situations de violence, urgences, allocation familiale, entrepreneuriat productif individuel, prestation alimentaire, aide liée aux périodes de fermeture de certaines activités et amélioration du logement.

Ces chiffres montrent une matérialisation budgétaire réelle, mais ils ne doivent pas être interprétés comme des crédits réservés par origine ethnique. Avancemos, Atención a Familias ou Cuidado y Desarrollo Infantil sont des programmes généraux du système social. Leur dimension afrodescendante apparaît parce que l’IMAS identifie la population bénéficiaire et peut désormais mesurer les ressources effectivement reçues. L’innovation institutionnelle réside donc autant dans la capacité de mesure que dans le montant de la dépense.

Le budget 2026 confirme la capacité financière, pas un fléchage racial

Le Plan opérationnel institutionnel 2026 du même organisme permet de passer du bilan à la planification. L’annexe consacrée à l’offre programmatique prévoit 211 985 209 505,75 colones pour l’ensemble du Programme de protection et de promotion sociale, dépenses administratives comprises. Sur ce total, 182 540 463 485,75 colones correspondent aux ressources d’investissement social.

La seule dimension « Protection sociale » représente 75 247 319 645,77 colones. La « Promotion sociale », qui comprend notamment Avancemos, les processus formatifs, l’entrepreneuriat productif et la formation, atteint 101 679 265 965,98 colones. Ce sont des masses budgétaires considérables qui donnent à l’IMAS les moyens de maintenir les prestations dont bénéficie aussi la population afrodescendante.

Mais aucune rubrique du budget ordinaire 2026 n’isole une enveloppe « afrodescendante ». Il serait donc inexact d’affirmer que l’État a constitué un fonds ethnique autonome de plusieurs milliards de colones. Ce que les documents démontrent est plus précis : la loi afrodescendante figure dans le cadre normatif de l’institution, les programmes sociaux sont budgétés, la variable ethnique existe dans les systèmes de gestion et les dépenses effectivement reçues peuvent être extraites et publiées. La planification est compatible avec une action publique différenciée, mais son fléchage spécifique reste à démontrer.

Pour la diaspora africaine, la donnée budgétaire devient un outil de pouvoir

L’intérêt stratégique du cas costaricien dépasse le seul montant des transferts. Pour les populations afrodescendantes des Amériques, l’un des principaux obstacles historiques à l’action publique a souvent été l’invisibilité statistique. Une politique peut proclamer l’égalité tout en restant incapable de montrer qui reçoit les ressources, dans quels territoires, par quels programmes et avec quels résultats.

Le modèle observé à l’IMAS ouvre une autre voie : identifier la population par auto-déclaration, rattacher cette information aux systèmes de prestations, ventiler les dépenses et publier les résultats. Cette infrastructure de données permet théoriquement d’évaluer les écarts d’accès, les effets territoriaux et l’évolution annuelle de l’investissement.

Pour l’Afrique et ses diasporas, cette logique est importante. Une action affirmative devient plus robuste lorsqu’elle peut être suivie par des indicateurs budgétaires et sociaux plutôt que seulement par des déclarations d’intention. Elle facilite aussi les comparaisons avec d’autres États d’Amérique latine et des Caraïbes.

La limite est que la traçabilité ne garantit pas automatiquement l’équité. Une dépense identifiée comme bénéficiant à une personne afrodescendante peut simplement refléter son éligibilité à un programme général de pauvreté. Pour parler d’action affirmative au sens strict, il faut démontrer que le dispositif corrige intentionnellement une inégalité spécifique liée à la discrimination raciale ou à ses effets.

Ce qui manque encore pour parler de budgétisation affirmative complète

Plusieurs informations restent nécessaires avant de conclure à l’existence d’une véritable budgétisation affirmative afrodescendante. Premièrement, le Plan opérationnel 2026 ne fixe pas, dans les tableaux publics consultés, de cible minimale de bénéficiaires afrodescendants ni de montant réservé à cette population. Deuxièmement, aucun indicateur budgétaire spécifique ne permet encore de comparer automatiquement l’investissement par personne afrodescendante avec celui d’autres groupes dans une situation socio-économique comparable.

Troisièmement, le rapport 2025 mesure les transferts sociaux mais ne permet pas, à lui seul, d’établir que chaque dépense résulte directement de la loi n° 10120. Cette loi concerne explicitement l’emploi, l’éducation, les femmes et la culture ; les prestations de l’IMAS répondent plus largement à la lutte contre la pauvreté et à plusieurs normes de droits humains. Le lien entre la législation affirmative et l’aide sociale existe donc au niveau du cadre institutionnel, mais il n’est pas équivalent à un programme budgétaire créé par cette loi.

Enfin, au 26 août 2026, aucun bilan annuel consolidé de l’exécution 2026 par population afrodescendante n’est encore disponible. Le dernier ensemble complet de données porte sur 2025, tandis que le POI 2026 établit les ressources prévues pour l’année en cours. Il faut donc distinguer clairement l’exécution documentée de 2025 de la programmation budgétaire de 2026.

De la visibilité comptable à une véritable évaluation de l’égalité

La prochaine étape pourrait être l’instauration d’indicateurs reliant objectifs, budgets, bénéficiaires et résultats. Si l’IMAS publie chaque année les mêmes ventilations ethniques, il sera possible de suivre la couverture, la concentration territoriale et l’accès à l’éducation, à la formation, à l’entrepreneuriat ou au logement.

Une deuxième évolution pourrait consister à relier les données sociales aux obligations de la loi n° 10120 et aux mécanismes d’emploi public mis en œuvre depuis la Directriz 006-2025-PLAN. Cette articulation permettrait d’évaluer un parcours complet : protection sociale pour réduire la vulnérabilité, formation et éducation pour améliorer les capacités, puis accès plus équitable à l’emploi et à l’autonomie économique.

Le Costa Rica dispose donc déjà de plusieurs briques d’une politique affirmative mesurable : reconnaissance juridique, auto-identification, règles de recrutement, données ethniques et traçabilité de transferts sociaux. Ce qui n’est pas encore démontré est l’existence d’une programmation budgétaire autonome et explicitement réservée aux Afrodescendants.

La matérialisation est ainsi réelle, mais elle est institutionnelle avant d’être budgétairement sanctuarisée. Le progrès décisif tient au fait qu’une partie de l’action sociale adressée aux Afrodescendants peut désormais être chiffrée, localisée et comparée. Pour une politique de souveraineté sociale des diasporas, cette capacité de mesure constitue moins l’aboutissement que le commencement du contrôle démocratique.

Sources institutionnelles

• Assemblée législative de la République du Costa Rica — Loi n° 10120, Actions affirmatives en faveur des personnes afrodescendantes, 2022.
• Procuraduría General de la República — Système costaricien d’information juridique, texte consolidé de la législation et normes relatives aux actions affirmatives.
• Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica — Directriz 006-2025-PLAN sur le recrutement et la sélection des personnes afrodescendantes dans la fonction publique.
• Instituto Mixto de Ayuda Social — Informe Programa de Protección y Promoción Social 2025, données consolidées au 31 décembre 2025 et générées en janvier 2026.
• Instituto Mixto de Ayuda Social — Plan Operativo Institucional 2026, notamment le cadre juridique et l’Annexe IV relative à l’offre programmatique et aux ressources d’investissement social.
• Instituto Mixto de Ayuda Social — Presupuesto Ordinario 2026. Procuraduría General de la República — Décret exécutif n° 43532 sur l’autoreconnaissance de la population afrocostarricienne comme peuple tribal.
• Instituto Nacional de Estadística y Censos — sources statistiques sur l’auto-identification ethnique et la population afrodescendante.