Accra remet les études de faisabilité au centre de la discipline des PPP
Le 24 août 2026, le portail officiel des partenariats public-privé du ministère ghanéen des Finances a publié une annonce mettant à disposition des lignes directrices et modèles destinés à la préparation des Initial Business Cases (IBC) pour les propositions non sollicitées et des rapports d’étude de faisabilité pour les projets en partenariat public-privé. La publication intervient dans un cadre juridique déjà structuré par le Public Private Partnership Act, 2020 (Act 1039), qui impose une succession d’étapes de préparation, d’évaluation et d’approbation avant la mise sur le marché d’un projet.
Le titre du référentiel parle de « nouvelles lignes directrices ». Les faits permettent de confirmer une nouvelle publication institutionnelle en août 2026, mais ils ne permettent pas d’affirmer que tous les documents ont été rédigés cette année. Le guide relatif au contenu indicatif d’un IBC porte explicitement la date de mai 2021. Le second document, un modèle d’étude de faisabilité fondé sur l’article 37(1) de l’Act 1039, ne comporte pas dans les pages consultées une date de rédaction permettant d’établir son caractère entièrement nouveau. La portée exacte est donc celle d’une mise à disposition ou remise en circulation officielle de documents d’encadrement.
Depuis l’Act 1039, le Ghana cherche à transformer les PPP en processus de sélection, pas en raccourci budgétaire
Le cadre ghanéen des PPP a changé de nature avec l’adoption de l’Act 1039 en 2020. La loi ne présente pas le partenariat avec le secteur privé comme un simple moyen de mobiliser des capitaux hors budget : elle impose des exigences d’abordabilité, de soutenabilité, de transparence, de consultation des parties prenantes, de contenu local, de transfert de technologie et de valeur pour l’argent public. Elle crée également une architecture d’examen associant les autorités contractantes, les unités d’investissement public, le PPP Office, le Fiscal Commitment Technical Committee et le Public Private Partnership Committee.
Au stade de préparation, l’article 36 exige qu’une autorité contractante soumette une Project Concept Note et un rapport de pré-faisabilité. L’article 37 prévoit ensuite qu’une étude de faisabilité soit menée lorsque le projet a été jugé susceptible d’être réalisé en PPP. Cette étude doit couvrir les exigences techniques et juridiques, les impacts sociaux, économiques et environnementaux, la répartition des risques, les passifs éventuels, les options de structure, la viabilité financière, l’abordabilité budgétaire et pour l’usager, ainsi que la valeur pour l’argent public.
Ce dispositif est stratégique pour le Ghana parce que les PPP déplacent rarement le risque hors de l’État de manière automatique. Une garantie, un paiement de disponibilité, un mécanisme de compensation, une exonération fiscale ou une clause de rachat peut créer un engagement budgétaire présent ou futur. La formalisation des études en amont doit donc permettre au ministère des Finances de comparer le coût apparent d’un projet avec ses obligations réelles sur l’ensemble de sa durée.
Deux outils structurent désormais plus clairement l’IBC et l’étude de faisabilité
Le premier document publié par le portail, « Indicative Contents of Initial Business Case », précise les éléments qu’un promoteur doit fournir pour permettre à l’autorité contractante d’examiner un projet, notamment lorsqu’il s’agit d’une proposition non sollicitée. Il couvre le profil du promoteur, le problème auquel répond le projet, son alignement sur les priorités gouvernementales, sa localisation, son périmètre technique, les options de conception, le concept de PPP, les résultats attendus et les indicateurs de performance.
Le même guide exige aussi un premier cadrage du mécanisme de paiement, des contributions publiques éventuelles, de la faisabilité juridique, du modèle financier, des coûts d’investissement et d’exploitation, des sources de financement, des recettes projetées, du besoin éventuel de viability gap funding et de la répartition des risques. Les dimensions environnementales et sociales, les parties prenantes et le calendrier de mise en œuvre doivent également être décrits. Le document précise que les autorités contractantes doivent vérifier et, si nécessaire, compléter les analyses utilisées lors des phases ultérieures de pré-faisabilité et de faisabilité.
Le second document est un modèle plus détaillé de Feasibility Study Report. Il organise l’analyse autour du profil du projet, des alternatives et de la structure PPP, du marché et de la capacité à payer, de l’ingénierie, du climat et des impacts environnementaux et sociaux, des ressources humaines, de la due diligence institutionnelle et juridique, de l’analyse financière, de l’impact budgétaire, de la valeur pour l’argent public, de l’analyse économique et sociale, de la distribution des effets et du partage des risques. Il précise qu’il s’agit d’un guide de référence et que l’étude ne doit pas être limitée mécaniquement à son contenu.
Le cœur de la réforme pratique est la traçabilité du risque public avant l’appel d’offres
L’intérêt principal de ces modèles n’est pas documentaire. Il réside dans la possibilité de rendre comparables des projets provenant de ministères, d’entreprises publiques ou de promoteurs privés différents. Un IBC structuré force le promoteur à préciser dès l’origine la logique économique, la rémunération envisagée, les besoins de soutien public et les principaux risques. L’étude de faisabilité pousse ensuite l’autorité publique à tester cette proposition contre des critères plus exigeants : demande réelle, capacité à payer, coûts, fiscalité, contraintes juridiques, financement, performance et soutenabilité.
L’Act 1039 donne à cette discipline une portée juridique. L’article 37 prévoit que le rapport de faisabilité et son rapport d’évaluation soient soumis pour approbation et qu’un Seal of Quality soit accordé avant que l’autorité contractante ne puisse engager la procédure de sélection d’un partenaire privé. Cela signifie qu’un projet ne devrait pas accéder au marché uniquement parce qu’un investisseur manifeste un intérêt ou parce qu’une administration recherche rapidement un financement. La qualité de la préparation devient une condition de passage vers la commande.
Le modèle détaille aussi des tests souvent négligés dans les débats publics sur les PPP : sensibilité du modèle financier, capacité de service de la dette, rendement des actionnaires, besoin de soutien de l’État, comparaison avec une solution financée publiquement et mesure du value for money. Ces exigences peuvent réduire le risque de projets présentés comme « hors bilan » alors que leurs garanties ou paiements futurs pèsent sur les finances publiques. Elles ne garantissent toutefois pas la qualité des hypothèses utilisées ; celle-ci dépendra des données, de l’indépendance de l’évaluation et de la publication des décisions.
Pour l’Afrique, mieux standardiser les PPP peut compter davantage que multiplier les annonces d’investissement
Le débat africain sur les infrastructures oppose souvent manque de financement public et abondance supposée de capitaux privés. Les documents ghanéens rappellent qu’entre ces deux réalités se trouve une étape décisive : construire un projet techniquement défini, juridiquement réalisable, financièrement viable, socialement acceptable et soutenable pour le budget. L’absence de cette préparation peut conduire soit à l’échec de la transaction, soit à des contrats déséquilibrés dont le coût apparaît plusieurs années après la signature.
Une standardisation crédible peut renforcer la capacité de négociation de l’État face à des consortiums disposant d’équipes financières et juridiques spécialisées. Elle peut aussi améliorer la qualité des dossiers présentés aux banques africaines, aux fonds d’infrastructure et aux investisseurs institutionnels du continent. Pour que cet avantage soit réel, les autorités devront toutefois conserver les compétences d’analyse au sein du secteur public au lieu de dépendre intégralement des conseils rémunérés par les transactions qu’ils contribuent à structurer.
Le guide ouvre également des enjeux de souveraineté économique : contenu local, transfert de technologie, fiscalité, recours à des compétences nationales et protection des actifs publics doivent être examinés en même temps que la rentabilité privée. Pour les diasporas africaines susceptibles d’investir dans des véhicules d’infrastructure ou de participer à des consortiums, une documentation standardisée et une meilleure visibilité sur les risques peuvent réduire l’asymétrie d’information, sans supprimer le besoin d’une due diligence indépendante.
« Nouvelles » lignes directrices : la date de publication est certaine, celle de rédaction l’est moins
La première zone d’incertitude concerne la nouveauté substantielle des documents. Le portail a daté l’annonce du 24 août 2026, mais le guide « Indicative Contents of Initial Business Case » affiche clairement « May 2021 ». Il est donc établi qu’il a été publié ou republié sur le portail à cette date, pas qu’il a été rédigé en 2026. Le second modèle renvoie à l’Act 1039 et à l’article 37(1), mais aucune date de rédaction visible dans les pages consultées ne permet de conclure qu’il s’agit d’un texte entièrement nouveau.
Deuxième limite : la publication de modèles n’établit pas à elle seule leur niveau d’utilisation effective. Les documents ne donnent pas de statistiques consolidées permettant de savoir combien de projets ont été refusés, révisés ou approuvés sur la base de ces formats, ni si l’ensemble des autorités contractantes disposent des compétences nécessaires pour produire les analyses demandées. L’efficacité réelle devra être observée dans les décisions de projet et dans la qualité des études rendues publiques.
Troisième limite : les modèles améliorent la méthode, mais pas nécessairement la transparence finale des contrats. Pour évaluer les risques supportés par l’État, il faudra pouvoir connaître les garanties, engagements conditionnels, paiements publics, clauses de résiliation et éventuelles compensations négociées après la phase de faisabilité. Ces informations ne peuvent être déduites du seul canevas publié.
La prochaine épreuve sera de relier les modèles aux décisions sur le portefeuille réel de projets
Un premier scénario verrait le PPP Office imposer systématiquement ces formats aux nouvelles propositions et publier davantage d’informations sur l’évaluation des projets. Les modèles deviendraient alors un instrument de discipline budgétaire et de sélection, plutôt qu’une simple documentation administrative. Cette évolution pourrait améliorer la qualité du pipeline et la confiance des investisseurs sans affaiblir le contrôle public.
Un deuxième scénario serait plus formel : les administrations utiliseraient les canevas mais conserveraient des hypothèses trop optimistes sur la demande, les coûts, les délais ou les revenus. Dans ce cas, l’existence d’un modèle standard ne suffirait pas à empêcher les dérives. La qualité dépendrait surtout de l’examen indépendant, de la capacité du Fiscal Commitment Technical Committee à mesurer les engagements publics et du refus politique des projets insuffisamment mûrs.
Un troisième scénario, d’intérêt continental, serait que le Ghana transforme cette normalisation en pratique de référence partageable avec d’autres États africains : documentation comparable, évaluation des risques budgétaires, critères de contenu local et publication d’informations de performance. Rien ne permet encore de présenter cette diffusion comme acquise. Au 29 août 2026, le fait établi est plus précis : le ministère des Finances a rendu officiellement disponibles deux outils d’encadrement des IBC et des études de faisabilité, tandis que la qualification de leur nouveauté matérielle doit rester graduée.
Les sources institutionnelles qui encadrent les nouvelles publications PPP
- Ministry of Finance, Ghana — PPP Portal, « Publication of Guidelines and Templates for Initial Business Cases and Feasibility Study Reports », 24 août 2026.
- Public Private Partnerships Office, Ministry of Finance — « Indicative Contents of Initial Business Case », mai 2021.
- Ministry of Finance, Ghana — « Template for Feasibility Study Report for Public Private Partnership Projects », fondé sur l’article 37(1) du PPP Act.
- Republic of Ghana — Public Private Partnership Act, 2020 (Act 1039), notamment articles 1 à 11, 19 à 30 et 34 à 38.
- Ministry of Finance, Ghana — Public Investment and Assets Division, fonctions du Public Private Partnership Office.
- Parliament of Ghana — dépôt institutionnel du Public Private Partnership Act, 2020 (Act 1039).
- Ministry of Finance, Ghana — PPP Portal, documentation sur le Public Private Partnership Committee.
- Ministry of Finance, Ghana — PPP Portal, registre et mises à jour des projets PPP, août 2026.