Le gouvernement togolais veut lier davantage les avantages des zones économiques spéciales aux emplois, à la formation et au contenu local. Le projet adopté en Conseil des ministres le 22 octobre 2026 ouvre une réforme dont les effets dépendront des textes définitifs et des contrôles. Plusieurs obligations existaient déjà : la question centrale sera de mesurer les contreparties obtenues pour les ressources publiques mobilisées. [1, 2]
Le Conseil des ministres a adopté un projet de loi
Réuni sous la présidence de Faure Essozimna Gnassingbé, président du Conseil, le gouvernement a adopté le 22 octobre un projet de loi sur le régime des zones économiques spéciales. Son communiqué annonce une diversification des zones, des avantages modulés selon la localisation, une limitation temporelle et une conditionnalité des incitations. Il place les emplois qualifiés, la formation et les entreprises nationales parmi les objectifs de la réforme. [1]
Le même document attribue au régime existant plusieurs limites : concentration des investissements dans le Grand Lomé, liens insuffisants avec le tissu économique national et faiblesses de gouvernance. Ce diagnostic appartient à l’exécutif. Il fournit une justification politique à la réforme, sans constituer une évaluation chiffrée et exhaustive des résultats de chaque zone ou entreprise. [1]
Au 6 novembre, les pièces consultées n’établissent pas la promulgation de ce nouveau régime. Le texte intégral du projet et ses paramètres détaillés ne figurent pas dans le corpus. Il serait donc prématuré de publier de nouveaux taux, de nouvelles durées ou un calendrier d’entrée en vigueur comme des règles déjà applicables. L’adoption gouvernementale constitue une étape du processus législatif.
Les contreparties ont une histoire dans le droit togolais
La loi n° 2011-018 du 24 juin 2011 sur le statut de zone franche industrielle prévoyait déjà une modulation géographique de certains avantages, des taux organisés par périodes, des obligations environnementales et des exigences de déclaration fiscale. Elle accordait également une priorité aux nationaux pour les emplois dans les conditions fixées par le texte et prévoyait la formation des travailleurs. Ces dispositions empêchent de présenter toute exigence de contrepartie comme une invention de 2026. [2]
Ce rappel historique ne signifie pas que tous les régimes particuliers en vigueur auraient aujourd’hui le même barème. Les textes doivent être consolidés, leurs champs comparés et les agréments examinés. Une mesure prévue pour la zone franche industrielle ne peut être attribuée sans vérification à un autre régime sectoriel. La réforme devra préciser l’articulation entre les dispositifs et le traitement des engagements déjà accordés.
Le bilan devrait porter sur l’application des obligations anciennes autant que sur la formulation des nouvelles. Si un engagement de formation existait, il faut demander comment il était contrôlé, quels résultats étaient exigés et quelles conséquences accompagnaient son non-respect. Sans cette comparaison, le changement de vocabulaire institutionnel pourrait être confondu avec une amélioration effective de la capacité de contrôle.
Le suivi des exonérations dispose déjà d’un instrument récent
L’arrêté n° 309/MFB/CAB du 29 septembre 2026, publié au Journal officiel du 14 octobre, renforce le suivi des exonérations fiscales et douanières. Il organise notamment la collecte de données sur les investissements, l’emploi, les rémunérations, les ventes et certains avantages reçus. Une déclaration annuelle doit être déposée auprès de l’Office togolais des recettes au plus tard le 30 avril pour l’exercice précédent ; l’Unité de politique fiscale exploite ces informations. [3]
Le texte prévoit un contrôle annuel de conformité afin d’apprécier le maintien des avantages. Ses indicateurs de second rang servent à l’évaluation : ils ne constituent pas, par leur seule énumération, des seuils chiffrés automatiques de retrait. Cet arrêté est un instrument distinct du futur régime des ZES. Il ne faut pas le présenter comme le décret d’application d’une loi encore au stade de projet dans les pièces obtenues. [3]
L’enjeu opérationnel est de relier les données déclarées aux décisions. Des informations sur les emplois n’ont d’utilité que si leur définition est stable, leur cohérence contrôlée et les écarts examinés. Les résultats de ce suivi pourraient éclairer le débat législatif : obligations difficiles à vérifier, données manquantes, délais de réponse et moyens nécessaires aux administrations. Le corpus ne fournit pas encore un bilan d’application de cet arrêté.
L’avantage fiscal doit être comparé à un bénéfice supplémentaire
L’Examen des politiques de transformation économique du Togo publié en 2024 par l’OCDE et ses partenaires recommande une évaluation comparant les résultats aux évolutions possibles sans le régime d’incitation. Il cite une analyse préliminaire de l’Office togolais des recettes menée en 2022 sur dix entreprises, à partir de données de 2021. Cet échantillon historique ne décrit ni toutes les zones ni leur situation en 2026. [4]
La distinction est essentielle pour apprécier le coût d’une exonération. Une entreprise peut avoir investi même en l’absence d’avantage ; une autre peut avoir choisi le Togo grâce à des infrastructures ou à l’accès au marché. Le montant total d’investissement déclaré ne correspond donc pas automatiquement à un résultat provoqué par l’incitation. L’analyse doit expliquer comment elle distingue ces situations.
Le coût public dépasse parfois l’impôt non perçu. Des terrains, des infrastructures, des services ou une énergie à conditions particulières peuvent aussi être mobilisés. Leur prise en compte permettrait de comparer les bénéfices attendus à l’ensemble des ressources engagées. Les recettes fiscales, les salaires et les achats locaux doivent ensuite être suivis séparément pour éviter de les additionner comme s’ils représentaient un même gain net.
Le contenu local se vérifie dans les commandes et les compétences
Une obligation de contenu local doit préciser ce qu’elle mesure. Acheter auprès d’un intermédiaire installé au Togo ne prouve pas nécessairement que le produit y a été fabriqué. À l’inverse, un fournisseur national peut contribuer par la maintenance, le transport, les services techniques ou la transformation d’un intrant. Des définitions trop étroites ou trop larges rendraient les comparaisons trompeuses.
Le contrôle devrait suivre les commandes réellement payées, la régularité des relations commerciales et la progression des capacités des fournisseurs. Des engagements de formation devraient pouvoir être rapprochés des qualifications obtenues, des postes occupés et des perspectives de progression. Les salariés et les entreprises togolaises ont besoin de débouchés durables ; un décompte de journées de formation ou de fournisseurs enregistrés ne suffit pas à les démontrer.
L’objectif suppose aussi de traiter les contraintes des entreprises nationales : accès au financement, normes, équipements, délais de paiement et information sur les marchés. Imposer une part locale sans accompagner ces capacités peut déplacer la difficulté vers les sous-traitants. Une politique cohérente devrait articuler les obligations des investisseurs avec des services accessibles aux producteurs et prestataires susceptibles d’y répondre.
La répartition territoriale exige des choix transparents
Des avantages différenciés selon les lieux peuvent chercher à compenser des handicaps logistiques ou à soutenir des bassins de production. Leur pertinence dépendra cependant des infrastructures, des compétences disponibles et des liens avec les activités existantes. Une zone éloignée du Grand Lomé n’engendre pas automatiquement un développement plus équilibré si les services, les travailleurs et les commandes restent peu accessibles aux populations proches.
Le Code des investissements de 2019 confie à l’Agence de promotion des investissements et de la zone franche notamment l’administration de la zone franche et des régimes spéciaux. Il prévoyait aussi, pour ses propres agréments, des obligations de suivi et une procédure de retrait. Le Code et les autres régimes doivent rester distingués, notamment dans leurs règles de cumul. [5]
Cette architecture rend nécessaire une répartition claire des responsabilités entre promotion de l’investissement, contrôle fiscal, suivi social et autorités territoriales. Une même administration peut connaître le dossier sans disposer de toutes les données utiles. Les mécanismes de partage d’information et les décisions motivées seront déterminants pour éviter qu’une promesse d’emploi, une exonération et un aménagement foncier soient suivis séparément sans bilan commun.
La réforme se jugera à l’exécution des contreparties
Les pièces manquantes sont identifiables : texte intégral de la réforme, traitement des agréments existants, critères précis, règles de renouvellement et conséquences d’un engagement non tenu. La sécurité juridique des entreprises comme la protection des recettes publiques exigent des procédures connues. Un contrôle crédible doit permettre la vérification et le contradictoire, puis conduire à des décisions effectivement appliquées.
Si les incitations sont proportionnées, suivies et reliées à des capacités nationales durables, elles peuvent soutenir l’investissement productif. Si les avantages sont accordés sur des prévisions difficiles à contrôler, le coût public peut être supporté sans contrepartie suffisante. Ces scénarios ne décrivent pas un résultat déjà acquis ; ils donnent les conditions à examiner dans les textes et dans les évaluations futures.
L’annonce du 22 octobre pose une question concrète au Togo : quelle valeur supplémentaire reste dans les entreprises, les emplois et les territoires pour chaque ressource publique mobilisée ? Les obligations anciennes et l’arrêté récent fournissent des points de comparaison. La réponse devra venir de données vérifiables, d’un suivi cohérent et de décisions qui rendent les engagements opposables à leurs bénéficiaires.
Les textes qui permettent de comparer les obligations et la réforme
[1] Présidence du Conseil du Togo, communiqué du Conseil des ministres du 22 octobre 2026, partie consacrée au projet de loi sur les zones économiques spéciales.
[2] République togolaise, loi n° 2011-018 du 24 juin 2011 portant statut de zone franche industrielle, notamment articles 3, 8, 14, 15, 21, 22, 31 et 32 ; copie publiée sur le portail d’investissement.
[3] Ministère togolais des Finances et du Budget, arrêté n° 309/MFB/CAB du 29 septembre 2026 sur le suivi des exonérations fiscales et douanières, Journal officiel n° 69 bis du 14 octobre 2026, notamment articles 6, 9, 10 et 11.
[4] OCDE, Centre du commerce international, Nations unies et ONUDI, Examen des politiques de transformation économique du Togo, 2024, chapitre 3, pages 91 à 93 ; discussion des incitations et de leur évaluation.
[5] République togolaise, loi n° 2019-005 du 17 juin 2019 portant Code des investissements, Journal officiel spécial n° 14 quarto du 17 juin 2019, articles 9, 11, 15, 37 et 38.